Geschichte der Gesetzlichen Rentenversicherung - BMAS

© BMAS Seit den Anfängen der gesetzlichen Rentenversicherung vor mehr als 110 Jahren haben sich die Renten von einem bloßen Zuschuss zum Lebensunterhalt zu einer Leistung entwickelt, die heute für die meisten Versicherten die wesentliche Grundlage ihrer Altersversorgung bildet. Während dieser Entwicklung musste die Rentenversicherung immer wieder an die gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Veränderungen angepasst werden.

Unter Reichskanzler Otto von Bismarck verabschiedete der Reichstag nach zweijähriger intensiver öffentlicher Diskussion am 22. Juni 1889 das Gesetz über die Invaliditäts- und Altersversicherung. Nach dem schon 1883 eingeführten Krankenversicherungsgesetz für die Arbeiter und dem Unfallversicherungsgesetz von 1884 war damit die Grundlage der gesetzlichen Rentenversicherung für alle Arbeiter ab dem 16. Lebensjahr und Angestellte mit einem Jahreseinkommen bis zu 2.000 Mark geschaffen.

Eine Rente wurde allerdings primär im Falle einer Arbeitsinvalidität ausgezahlt. Altersrente wurde als "Sicherheitszuschuss zum Lebensunterhalt" erst ab Vollendung des 70. Lebensjahres gezahlt, was weit über der durchschnittlichen Lebenserwartung der Arbeiter zu dieser Zeit lag (Durchschnittliche Lebenserwartung von Männern im Jahr 1910: 45 Jahre; von Frauen: 48 Jahre). Der Beitragssatz für diese Rente lag bei lediglich 1,7 Prozent und wurde je zur Hälfte von den Arbeitern und den Arbeitgebern getragen.

Die sog. Invalidenversicherung finanzierte sich als zum Teil kapitalgedecktes System vor allem aus diesen Beiträgen sowie einem Zuschuss des Reiches aus Steuermitteln. Dieser sog. Reichsbeitrag wurde als Zusicherung des Existenzminimums durch den Staat mittels der Sozialversicherung begründet und umfasste im Durchschnitt immerhin etwa ein Drittel, zeitweise bis zu 40 Prozent der Ausgaben. Das Leistungsniveau der Invalidenversicherung ist allerdings mit dem der heutigen gesetzlichen Rentenversicherung nicht annähernd vergleichbar.

Mit der Reichsversicherungsordnung von 1911 wurden die drei Sozialversicherungsgesetze schließlich formal zusammengefasst. Mit der Reichsversicherungsordnung wurde auch die Hinterbliebenenversorgung für Witwen und Waisen eingeführt; damals allerdings für Witwen nur für den Fall der Invalidität. Für die Angestellten trat mit dem Versicherungsgesetz für Angestellte im selben Jahr eine eigene Altersversicherung in Kraft. Die Angestelltenversicherung erhielt bis 1945 keine Reichszuschüsse.

Der Erste Weltkrieg und seine Folgen erfasste neben allen anderen gesellschaftlichen Bereichen auch das Rentensystem. Dementsprechend wurde der Kriegsdienst auf die Rentenzeiten angerechnet. Zudem wurde das Renteneintrittsalter generell auf 65 Jahre abgesenkt, mit dem Ergebnis, dass sich der Bestand der Altersrenten zum Jahresende 1916 verdoppelte.

Als Folge des Krieges vervielfachte sich der Rentenbestand - insbesondere der Kriegswitwen- und Waisenrenten - nochmals. Durch die Anpassung der Beitragsgestaltung und Rentenzulagen versuchte der Gesetzgeber dem Wertverlust der Renten während der Inflation in den Zwanziger Jahren entgegen zu steuern. Damit sank die praktische Bedeutung der Rentenversicherung auf den Berechtigungsnachweis der Sonderfürsorge ab. Als die Weltwirtschaftskrise der Jahre 1930 bis 1932 hinzukam, konnte die Rentenversicherung nur noch mit mehrfachen Einschränkungen des Leistungsrechts reagieren.

Im Dritten Reich wurde die Sozialversicherung bereits im Mai 1933 politisch gleichgeschaltet und die Selbstverwaltungsorgane im Juli 1934 formal beseitigt. Sozialpolitische Fortschritte dieser Zeit dienten bei den verstärkten Rüstungsanstrengungen seit 1936 und während des Zweiten Weltkriegs zur Beruhigung der Arbeiter. Überschüsse der Sozialversicherung wurden zur Deckung der Rüstungsausgaben verwendet.
Unter Beibehaltung der erprobten sozialen Sicherungssysteme wurde die Rassenpolitik der Nationalsozialisten auch auf die Sozialversicherung übertragen. Juden und andere Verfolgte wurden aus der sozialen Sicherung ausgeschlossen. Millionen von Zwangsarbeitern blieben ohne Ansprüche.

Nach dem Zusammenbruch des Dritten Reiches gelang es, die Funktion der Rentenversicherung trotz zahlreicher Leistungseinschränkungen aufrechtzuerhalten. In der sowjetischen Besatzungszone wurde ab 1947 unter Leitung des Freien Deutschen Gewerkschaftsbundes (FDGB) eine Einheitsversicherung aufgebaut und das Gesundheitssystem verstaatlicht. Sozialpolitik war aber generell zunächst von untergeordneter Bedeutung, weil davon ausgegangen wurde, dass das planerische System ohnehin zu den gewünschten Verhältnissen führt.

Im Westteil Deutschlands entschied man das bisherige Rentensystem in seinen wesentlichen Bestandteilen beizubehalten. Hier gelang es trotz der enormen Belastungen das System weiter auszubauen. Zu den vielen Menschen, die ihre Angehörigen verloren hatten, kamen Millionen von Flüchtlingen und Vertriebenen, die in das neue Rentensystem Westdeutschlands integriert werden mussten. Mit der Währungsreform von 1948 wurden hier die Renten im Verhältnis 1:1 von Reichsmark auf DM umgestellt, während die übrige Währungsumstellung im Verhältnis 1:10 erfolgte.

In der Zeit vom Kriegsende bis zur Rentenreform 1957 hatte die gesetzliche Rentenversicherung in den alten Bundesländern aber noch nicht das Ziel der Lebensstandardsicherung im Alter oder bei Erwerbsunfähigkeit sondern eher Unterstützungscharakter. Bei einer monatlichen Mindestrente von 50 DM bedeutete die Nachkriegsrente in der jungen Bundesrepublik noch keinen adäquaten Lohnersatz und bot lediglich eine Hilfe zum Lebensunterhalt.

Wegen der fehlenden Geldreserven mussten in der Zeit von 1952 bis 1956 zwischen 35,7 und 47 Prozent der Gesamtausgaben  der Rentenversicherung der Arbeiter und Angestellten aus dem Bundeshaushalt beglichen werden. Allerdings erreichten die Rentenausgaben 1952 insgesamt nur 2,5 Prozent des Niveaus von 1989.

Die entscheidende Umstellung des bundesdeutschen Rentensystems wurde im Jahr 1957 unter Bundeskanzler Konrad Adenauer eingeleitet. Das bis dahin zugrundeliegende, aber in reiner Form nie tatsächlich praktizierte Kapitaldeckungsverfahren wurde schrittweise durch das umlagefinanzierte Modell ersetzt. Bei der Umlagefinanzierung, auch Abschnittsdeckungsverfahren genannt, werden die Aufwendungen der gesetzlichen Rentenversicherung nicht aus den Rücklagen der jeweiligen Rentner, sondern aus den laufenden Beitragseinnahmen bestritten. Fortan kam die jeweils aktiv im Erwerbsleben stehende Generation für die Renten ihrer Elterngeneration auf. Die arbeitende Generation wiederum konnte nach dem Erreichen des Rentenalters ihre Ansprüche gegenüber den nachfolgenden Generationen geltend machen. Es wurde aber an dem Grundsatz festgehalten, dass die Ausgaben der gesetzlichen Rentenversicherung durch Beiträge der Versicherten und der Arbeitgeber einerseits und einem Zuschuss des Bundes aus Steuermitteln andererseits zu decken sind. Im Jahr 1957 machte der Anteil des Bundeszuschusses an den Ausgaben der Rentenversicherung der Arbeiter und Angestellten 31,8 Prozent aus.

Mit der Umstellung auf den sog. "Generationenvertrag" gelang es, ein Versicherungssystem aufzubauen, das erstmals einkommens- und beitragsbezogene Lohnersatzleistungen ermöglichte, um den Lebensunterhalt im Alter zu sichern. Neu war auch die regelmäßige Anpassung der Renten: Die Renten orientierten sich fortan auch an der aktuellen Lohnentwicklung und den Produktivitätsfortschritten der Wirtschaft.

Nachdem bereits in den Jahren 1942 und 1949 die Voraussetzungen, unter denen Witwenrente geleistet wurde, erweitert worden waren, erhielt auch das Hinterbliebenenrentenrecht mit der Rentenreform 1957 schließlich die Ausgestaltung, die im wesentlichen heute noch gilt.

In den Folgejahren stiegen die Bruttorenten deutlich an. Nach insgesamt 45 Anpassungen seit der Reform 1957 stiegen die Renten bis 2003 um das 8,5-fache. Damit erhielt ein Durchschnittsverdiener, der im Jahr 1957 nach 45 Versicherungsjahren 240 DM Rente erhalten hätte, 1990 eine Bruttorente von 1.781 DM. Preisbereinigt erhöhte sich die Rente in den alten Bundesländern zwischen 1957 und 2001 um das 2,2fache.

In den Jahren nach der grundlegenden Rentenreform von 1957 bis zum Ende der 60er Jahre wurde das Leistungsspektrum der gesetzlichen Rentenversicherung in der Bundesrepublik auf die Landwirte und selbstständige Handwerker erweitert. Flüchtlinge und Vertriebene erhielten nach dem Fremdrentengesetz bereits seit 1953 Leistungen im Rahmen der gesetzlichen Rentenversicherung.

Aufgrund der stabilen Finanzierungssituation und sehr positiver Wirtschaftsprognosen, wurde die Rentenversicherung im Jahr 1972 unter Bundeskanzler Willy Brandt auch für Selbständige und Hausfrauen geöffnet. Diese erhielten die Möglichkeit durch freiwillige Beiträge Rentenansprüche zu erwerben. Zudem wurde die Altersrente für langjährig Versicherte ab Vollendung des 63. Lebensjahres als flexible Altersgrenze nach 35 Versicherungsjahren eingeführt.

In den Jahren 1977 und 1983/84 wurden die ersten Konsolidierungsschritte zur Entlastung der Rentenkassen eingeleitet. Diese Maßnahmen zielten insbesondere auf Einsparungen auf der Ausgabenseite ab. Neben weiteren Maßnahmen kam es im Zuge dieser Reformen u.a. zu Veränderungen bei der Rentenanpassung, Einführung des Eigenanteils der Rentner zur gesetzlichen Krankenversicherung und der Einbeziehung der Sonderentgelte wie Weihnachts- und Urlaubsgeld in die Beitragspflicht. Trotz dieser Einschnitte musste der Beitragssatz zeitweise bis auf 19,2 Prozent (1985/86) erhöht werden.

In der zweiten Hälfte der 80er-Jahre kam es zu weiteren wichtigen Reformschritten. Mit dem Hinterbliebenenrenten- und Erziehungszeiten-Gesetz wurden ab dem 01.01.1986  erstmals  Kindererziehungszeiten im Rentenrecht berücksichtigt. Darüber hinaus erhalten Witwer seither unter denselben Voraussetzungen wie Witwen eine Witwerrente. Um Überversorgungen insbesondere bei Witwern zu verhindern und die Kostenneutralität der Auswirkungen des Gesetzes zu gewährleisten, wurde gleichzeitig die Anrechnung eigenen Einkommens auf die Hinterbliebenenrente eingeführt.

Schon während der 80er-Jahre kam es infolge betrieblicher Regelungen und tariflicher Vereinbarungen dazu, dass das tatsächliche Renteneintrittsalter immer stärker absank. Im Jahr 1989 ging fast jeder zweite männliche Rentner vorzeitig in Rente und nur 29 Prozent warteten die eigentliche Altersgrenze von 65 Jahren ab.

Bei der Wiedervereinigung gelang es, Millionen bisheriger DDR-Bürger in das Rentensystem der Bundesrepublik zu integrieren und für rund vier Millionen Rentner die Rentenzahlungen sicherzustellen. Mit dem Rentenüberleitungsgesetz wurde das in der DDR vorrangig auf eine Mindestsicherung ausgerichtete Rentensystem durch das lohn- und beitragsbezogene bundesdeutsche Rentensystem abgelöst.

Schon Mitte der 80er Jahre begannen die Arbeiten an der Rentenreform von 1992, mit der bereits auf die demografische Entwicklung mit sinkenden Geburtenraten und stetig steigender Lebenserwartung reagiert wurde. Zudem sorgten die anhaltend hohe Arbeitslosigkeit und die deutsche Wiedervereinigung für zusätzlichen Druck auf die Rentenkasse.

Der Gesetzgeber reagierte auf diese Entwicklung unter anderem, indem für Rentenanpassungen nicht mehr der reine durchschnittliche Bruttoverdienst als Berechnungsgrundlage diente, sondern auch die durchschnittlichen Belastungsveränderungen infolge von Steuern und Sozialbeiträgen berücksichtigt wurden (Nettoanpassung). Gleichzeitig sollten die Altergrenzen von 60 und 63 Jahren ab 2001 stufenweise auf die Regelaltersgrenze von 65 Jahren angehoben werden. Auch weiterhin sollte dabei ein vorzeitiger Rentenbezug möglich sein, allerdings nur unter Abschlägen, die den längeren Rentenbezug ausgleichen. 1996 wurde die Altersgrenzenanhebung angesichts der massiven Frühverrentungspraxis vorgezogen und beschleunigt.

Zugleich hat der Gesetzgeber in der Zeit ab 1992 dafür gesorgt, dass die Berücksichtigung von Kindererziehung im Rentenrecht mit jeder Reform ausgedehnt und Zeiten der Pflege eines Pflegebedürftigen anerkannt wurden.

Gegen Ende der 90er Jahre zeichnete sich bei anhaltend schwieriger Wirtschaftslage und der damit verbundenen Arbeitslosigkeit ab, dass der Beitragssatz trotz der beschlossenen Maßnahmen weiter steigen würde. Um die Leistungsfähigkeit und Leistungswilligkeit der jüngeren Generation nicht zu überfordern, beschloss der Gesetzgeber daher im Jahr 2001 weitere Reformgesetze, die u.a. eine Begrenzung der künftigen Beitragssätze durch eine veränderte Rentenanpassungsformel (modifizierte Bruttoanpassung) vorsahen. Als Ausgleich für das damit verbundene Absinken des Rentenniveaus wird seitdem mit der sog. "Riester-Rente" die private oder betriebliche Altersvorsorge staatlich gefördert.

Mit den 2003 und 2004 beschlossenen Änderungen bei der Rente wird unser Rentensystem weiter zukunftsfest an die demografischen und gesellschaftlichen Veränderungen unserer Zeit angepasst. Die zusätzlichen Belastungen werden dabei gerecht auf die Schultern aller Generationen verteilt.

Zunächst wurde der Beitragssatz 2004 mit kurzfristigen Maßnahmen bei 19,5 Prozent gehalten (2. und 3. SGB VI-Änderungsgesetz). Auch im Jahr 2005 bleibt der Beitragssatz mit 19,5 Prozent stabil. Das 2004 verabschiedete Rentenversicherungs-Nachhaltigkeitsgesetz diente der langfristigen Stabilisierung des Beitragssatzes zur Gesetzlichen Rentenversicherung. Ziel war es, den Beitragssatz bis zum Jahr 2020 nicht über 20 Prozent beziehungsweise bis 2030 nicht über 22 Prozent steigen zu lassen.

Mit dem Gesetz wurde beispielsweise ein Nachhaltigkeitsfaktor in die Rentenanpassungsformel eingefügt, über den bei der jährlichen Rentenanpassung in Zukunft auch das zahlenmäßige Verhältnis zwischen Beitragszahlern und Rentenempfängern berücksichtigt wird. Das heißt, dass durch diesen Faktor sowohl die Entwicklung der Erwerbstätigkeit als auch die der Geburten sowie die steigende Lebenserwartung die Höhe der Rentenanpassung beeinflussen.

Mit dem Alterseinkünftegesetz wurde ab 2005 in Umsetzung eines Urteils des Bundesverfassungsgerichts schrittweise zur nachgelagerten Rentenbesteuerung übergegangen. Damit wurde die steuerliche Belastung von Altersvorsorgeaufwendungen und -bezügen grundlegend neu geregelt. Trotz der Neuregelungen ändert sich für die große Mehrheit der Rentner und Rentnerinnen nichts. Mehr als drei Viertel aller Rentnerhaushalte zahlen auch nach 2005 keine Steuern auf ihre Rente. Zugleich sind die betriebliche und private Altersvorsorge deutlich verbessert worden.

Schließlich wurde mit der 2005 in Kraft getretenen Organisationsreform der Gesetzlichen Rentenversicherung deren Wirtschaftlichkeit und Effektivität verbessert.