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Soziale Sicherheit gestalten

1. Juli 2019

Rot gefärbtes Foto einer Besprechung im Jobcenter. Darüber der Schriftzug „Soziale Sicherheit“.

Der wirtschaftliche Aufschwung in Deutschland hat dafür gesorgt, dass die Arbeitslosigkeit stark gesunken ist. Trotzdem haben gerade ältere Menschen nach wie vor Schwierigkeiten, nach einem Jobverlust wieder eine angemessene Arbeit zu finden. Darüber hinaus gibt es viele Langzeitarbeitslose, die nur geringe Aussichten haben, in Beschäftigung zurückfinden. Nicht zuletzt wirft der Wandel der Arbeitswelt Fragen nach dem sozialen Schutz für neue Erwerbsformen – wie Soloselbstständigkeit – auf.

Es bedarf einer Weiterentwicklung der Grundsicherung für Arbeitsuchende und der vorgelagerten Sicherungssysteme. Viele BürgerInnen sprechen sich für die verstärkte Unterstützung von älteren Arbeitslosen aus. Wer später in die Grundsicherung gelangt, soll im Fall von Pflichtverletzungen nicht drastisch bei Leistungen beschnitten werden.

Die Handlungsbedarfe im Themenfeld "Soziale Sicherheit gestalten" lauten:

Neue Balance von sozialem Schutz und individueller Selbstbestimmung bei neuen Erwerbsformen

These: "Die Ermöglichung eines optionalen Statusfeststellungsverfahrens vor Beginn der Tätigkeit leistet einen wichtigen Beitrag zur Verbesserung des Verfahrens."

Das optionale Statusfeststellungsverfahren der DRV Bund (nach § 7a SGB IV) sollte so ausgestaltet werden, dass eine Prüfung bereits vor Beginn der entsprechenden Tätigkeit möglich wäre.

Zugrundeliegende Problemlage:

Das optionale Statusfeststellungsverfahren der DRV Bund soll die Rechtssicherheit für die beteiligten Parteien erhöhen, indem die Statusfrage durch ein freiwilliges Anfrageverfahren geklärt werden kann. Betroffene kritisieren aber, dass das Verfahren in seiner derzeitigen Form diesem Anspruch nicht gerecht werde, u. a. aufgrund der Tatsache, dass es erst nach Beginn der Tätigkeit eingeleitet werden könne und keine prognostischen Elemente zuließe. Weitere Aspekte sind die Digitalisierung des Verfahrens und die Weiterentwicklung des Fragenkatalogs.

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These: "Für einen Leistungserbringer in der Plattformökonomie, der seinen arbeitsrechtlichen Status klären möchte, könnte eine Beweislastregelung, welche Plattformen stärker in die Verantwortung nimmt, eine Erleichterung darstellen."

Eine Beweislastumkehr bzw. Beweislastverlagerung bei der Frage, ob ein Arbeitsverhältnis (nach § 611a BGB) in der Plattformökonomie vorliegt, könnte es dem Leistungserbringer erleichtern, seinen arbeitsrechtlichen Status zu klären, und damit in der Praxis bestehende Beweislastprobleme lösen bzw. verringern.

Zugrundeliegende Problemlage:

Nach den geltenden allgemeinen zivilrechtlichen Grundsätzen muss jede Partei die für sie günstige Beweislage vorbringen und beweisen. Dies gilt auch im Arbeitsrecht und für die Frage, ob ein Arbeitsverhältnis vorliegt oder nicht. Leistungserbringer in der Plattformökonomie befinden sich gegenüber der Plattform vielfach in einer unterlegenen Position; dies kann ins- besondere auch die Informationen über die Vertragsgestaltung betreffen. Der Leistungserbringer dürfte nicht immer alle erforderlichen Informationen über das rechtliche Verhältnis zur Plattform bzw. zum Auftraggeber besitzen bzw. sich beschaffen können. Der Leistungserbringer kann insbesondere in der Regel nicht überblicken, welche vertraglichen Vereinbarungen zwischen Auftraggeber und Plattform geschlossen wurden und ob sowie ggf. welche Bedeutung diese für das Rechtsverhältnis zwischen ihm und dem Auftraggeber bzw. der Plattform besitzen. Dies gilt insbesondere dann, wenn der Leistungserbringer die konkreten Auftraggeber gar nicht kennt, sondern ausschließlich mit der Plattform kommuniziert.

Demgegenüber dürften insbesondere für die Plattform das erforderliche Wissen sowie die entsprechenden Unterlagen über die Rahmenbedingungen des Auftrags und seine Abwicklung vorhanden sein.

Es stellt sich die Frage, welche Möglichkeiten es gibt, dieses Ungleichgewicht auszugleichen. Eine Beweislastumkehr bzw. Beweislastregelungen abweichend vom Grundsatz, dass jede Partei die für sie vorteilhaften Tatsachen beweisen muss, sieht der Gesetzgeber im deutschen Zivilrecht etwa in Situationen vor, in denen strukturell ungleiche Zugänge zu dem für die Geltendmachung eines Rechts bzw. Anspruchs relevanten Wissen vorliegen – z. B. im Gewährleistungsrecht oder im Arzthaftungsrecht. Ein Beispiel aus dem Arbeitsrecht für eine Beweiserleichterung ist § 22 des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes (AGG).

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Grundsicherung für Arbeitsuchende weiterentwickeln und Lebensleistung besser berücksichtigen

Thesen zur Diskussion

Im Dialogprozess wurde vorgeschlagen, die Sanktionsregelungen im SGB II zu entschärfen, wobei die Reichweite dieser Vorschläge variierte: Teilweise zielten die Vorschläge auf eine vollständige Abschaffung jeglicher Sanktionen. Andere stellten die Möglichkeit einer Sanktionierung nicht in Frage, forderten aber eine Abschaffung besonders einschneidender Leistungs- minderungen. Dies betrifft insbesondere die Sanktionen in die Kosten der Unterkunft und die verschärften Sanktionsregelungen für unter 25-Jährige.

Weiterhin sollte die Eingliederungsvereinbarung weiterentwickelt werden, damit die mit ihr verbundenen gesetzgeberischen Ziele in der Verwaltungspraxis künftig besser erreicht und bestehende Defizite und Schwierigkeiten beseitigt werden können. Transparenz und Passgenauigkeit der Eingliederungsvereinbarung sollten verbessert und ihre Handhabbarkeit für die Arbeitsverwaltung erleichtert werden. Der kooperative Ansatz des Eingliederungsprozesses soll dabei gewahrt und neu justiert werden.

These 1: Die Sanktionen im SGB II sollten vollständig abgeschafft werden.

These 2: Die Sanktionsregelungen sind Bestandteil des Grundsatzes Fördern und Fordern im SGB II. Ihre Anreizwirkung für eine raschere Integration in Erwerbsarbeit sollte beibehalten werden. Allerdings sollten die geltenden Regelungen entschärft werden, um nicht intendierte Wirkungen zu vermeiden. Eine Sanktion sollte insbesondere nicht zu Abzügen bei den Leistungen für Unterkunft führen und die verschärften Sanktionen für unter 25-jährigen sollten gestrichen werden.

Folgewirkung/flankierende Änderung

Die Regelungen zur Eingliederungsvereinbarung sollte weiterentwickelt und ihre Handhabbarkeit für die Arbeitsverwaltung verbessert werden.

Zugrundeliegende Problemlage

Das Sanktionenrecht ist Bestandteil des im SGB II geltenden Grundsatzes des „Fördern und Fordern“. Die Sanktionshöhe ist von der Anzahl an Pflichtverletzungen innerhalb eines Jahres (wiederholte Pflichtverletzung) und dem Alter der erwerbsfähigen leistungsberechtigten Person abhängig. Bei erwerbsfähigen Leistungsberechtigten, die älter als 25 Jahre sind, mindert sich das Arbeitslosengeld II auf den ersten beiden Stufen um 30 bzw. um 60 Prozent des maß- gebenden Regelbedarfs; jede weitere wiederholte Pflichtverletzung führt dazu, dass ihr Leistungsanspruch vollständig entfällt (einschließlich der Leistungen für Unterkunft und Heizung). Bei U25-Jährigen löst bereits die erste wiederholte Pflichtverletzung eine solche "100 %-Sanktion aus".

Zur Frage der Verfassungsmäßigkeit der Sanktionsregelungen im SGB II ist aktuell ein Verfahren beim Bundesverfassungsgericht anhängig. Die Entscheidung steht noch aus. Die Bundesregierung ist der Auffassung, dass die derzeit geltenden Vorschriften den verfassungsrechtlichen Vorgaben entsprechen. Gleichwohl soll offen über eine Weiterentwicklung der Sanktionsregelungen diskutiert werden. Dabei sollten insbesondere Leistungsminderungen bei den Kosten für Unterkunft und Heizung sowie die besonders harten Sanktionen gegen Unter-25-Jährige auf den Prüfstand. Dabei bleibt abzuwarten, welche Impulse hierfür von der bevorstehenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ausgehen werden.

Das geltende Recht weist der Eingliederungsvereinbarung im SGB II und SGB III eine zentrale Funktion für die kooperative Planung und Gestaltung des Eingliederungsprozesses in den Arbeitsmarkt zu. Nach den gesetzlichen Vorgaben soll die Eingliederungsvereinbarung die zwischen Arbeitsuchenden und Arbeitsverwaltung erarbeitete individuelle Vermittlungsstrategie festlegen und dabei einen möglichst passgenauen Instrumenteneinsatz gewährleisten. Zugleich soll sie die gebotenen Eigenbemühungen des Arbeitsuchenden (z. B. Bewerbungsaktivitäten) verbindlich konkretisieren und sicherstellen, dass diese bei Nichterbringung gegebenenfalls durch Sanktionen bzw. Sperrzeiten durchgesetzt werden können. Aktuelle BRH-Berichte deuten allerdings auf praktische Umsetzungsschwierigkeiten hin. Hinzu kommt BSG-Rechtsprechung, die strenge Wirksamkeitsanforderungen an die Eingliederungsvereinbarung formuliert hat. Aktuelle Wirkungsforschung konstatiert zugleich, dass die hohe Komplexität der Eingliederungsvereinbarung ihre Handhabung durch die Jobcenter erschwere. Grund hierfür seien einander teilweise widersprechende Funktionalitäten (Kooperation vs. Fordern; Verbindlichkeit, Rechtssicherheit vs. Transparenz). Bei den Bemühungen, Fördern und Fordern in eine bessere Balance und die vertrauensvolle Zusammenarbeit mit Jobcentern und Arbeitsagenturen zu stärken, sollte deshalb auch die Eingliederungsvereinbarung in den Blick genommen werden. Für eine Weiterentwicklung gibt es unterschiedliche Vorschläge, darunter eine flexiblere Handhabung des Instruments (BRH) oder eine inhaltliche Entlastung und Vereinfachung der Eingliederungsvereinbarung (IAB). Hieran kann die Diskussion anknüpfen.

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Thesen zur Diskussion

Der Bezug staatlicher Leistungen soll nicht dazu führen, dass selbstgenutztes Wohneigentum aufgegeben werden muss. Dazu sollen die gesetzlichen Regelungen zur Verwertung von Immobilienvermögen in der Grundsicherung für Arbeitsuchende und der Sozialhilfe überarbeitet, angeglichen und so geändert werden, dass Leistungsberechtigte der beiden Grundsicherungssysteme in ihrem Wohneigentum wohnen bleiben können.

These 1: Bezug staatlicher Leistungen soll nicht dazu führen, dass selbstgenutztes Wohneigentum aufgegeben werden muss – Änderung gesetzlicher Regelungen zur Vermögensverwertung/Schonvermögen.

Gegenthese 1: Eine Freistellung nur von selbstgenutztem Wohneigentum führt zu Gleichbehandlungsproblemen unterschiedlicher Vermögensgegenstände.

Gegenthese 2: Eine Freistellung von selbstgenutzten Wohneigentum führt zu einer Ungleichbehandlung dieser Leistungsberechtigten gegenüber Leistungsberechtigten, die zur Miete wohnen.

Zugrundeliegende Problemlage:

Die Träger der Grundsicherungssysteme prüfen die Anerkennung der angemessenen Kosten für Miete und Heizung für die gesamte Bedarfsgemeinschaft als Bedarf. Dazu gehören auch die üblichen Betriebskosten (z. B. Grundsteuer, Gebäudeversicherungen, Müllabfuhr, Straßenreinigung, Kaltwasser) und Warmwasserversorgung.
Eine Wohnung oder ein Haus, welches Leistungsberechtigte selbst bewohnen, ist Vermögen der Leistungsberechtigten. Es ist nicht als Vermögen zu berücksichtigen, sofern es von angemessener Größe ist (hierbei ist die anerkannte Wohnfläche höher als bei einer angemieteten Wohnung). Ist die Angemessenheit nicht gegeben, liegt keine Hilfebedürftigkeit vor und es besteht kein Anspruch auf Leistungen der Grundsicherungssysteme
Laut Koalitionsvertrag soll der Bezug staatlicher Leistungen jedoch grundsätzlich dazu führen, dass selbstgenutztes Wohneigentum nicht aufgegeben werden muss.

Beispiel: Lebt eine leistungsberechtigte Person mit drei weiteren Familienmitgliedern in einer selbstgenutzten Eigentumswohnung oder in ihrem eigenen Haus, wird die Angemessenheit in der Regel bis zu einer Wohnfläche von 120 m2 bei einer Eigentumswohnung und 130 m2 bei einem Haus anerkannt. Für jeden weiteren im Haushalt lebenden Familienangehörigen erhöht sich die angemessene Wohnfläche um jeweils 20 m2; bei weniger als insgesamt vier Familienmitgliedern verringert sich die angemessene Wohnfläche um 20 m2 je Person, wobei zwischen Ein- und Zweipersonenhaushalten nicht mehr unterschieden wird. Als angemessene Grundstücksgröße bei Häusern gelten im städtischen Bereich 500 m2 und im ländlichen Bereich 800 m2 in der Regel als angemessen. Ist die Immobilie größer, prüfen die Träger, ob Bereiche abtrennbar und damit verkäuflich sind. Eventuell verlangen die Träger der Grundsicherungssysteme vom Leistungsberechtigten, einzelne Zimmer zu vermieten.

Ist selbstgenutztes Wohneigentum noch nicht abgezahlt, werden die Schuldzinsen als Bedarf berücksichtigt, soweit diese einschließlich der sonstigen Kosten (z. B. Grundsteuer und sonstige öffentliche Abgaben sowie Nebenkosten) angemessen sind. Die Tilgungsraten sind jedoch in der Regel nicht anzuerkennen, da eine Vermögensbildung der Leistungsberechtigten zu Lasten der Lebensunterhaltssysteme ausgeschlossen werden soll.

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Thesen zur Diskussion

Im Dialogprozess wurde vorgeschlagen, den Schutzbereich Arbeitslosenversicherung durch eine Senkung der Mindestversicherungszeit (Anwartschaftszeit) bei gleichzeitiger Erweiterung der Rahmenfrist auszuweiten. Konkret wurde gefordert, dass für eine Anwartschaftszeit auf Arbeitslosengeld bereits nach einer Mindestversicherungszeit von zehn Monaten innerhalb einer Rahmenfrist von drei Jahren entstehen soll. (Geltende Rechtslage zwölf Monate innerhalb von zwei Jahren, ab 1. Januar 2020 zwölf Monate innerhalb von 30 Monaten).

Weiterhin wurde vorgeschlagen, den Schutz der Arbeitslosenversicherung durch eine Verlängerung der Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes auszuweiten. Dabei sollte die Verlängerung der Bezugsdauer in Abhängigkeit zu langjährigen Versicherungszeiten stehen. Wer lange Jahre in die Arbeitslosenversicherung einbezahlt hat, sollte auch länger Arbeitslosengeld beziehen können.

These 1: Die Arbeitslosenversicherung ist das Kernsystem unserer Sozialversicherung, das den Einkommensausfall bei Verlust der Beschäftigung absichert. Sie muss deshalb Entwicklungen am Arbeitsmarkt und daraus resultierenden Schutzbedarfen Rechnung tragen und auch die vermehrt auftretenden atypischen Beschäftigten mit Unterbrechungen in ihrer Erwerbsbiographie angemessen absichern.

These 2: Personen, die lange Jahre in die Arbeitslosenversicherung eingezahlt haben, haben in besonderer Weise zur Stabilität der Solidargemeinschaft beigetragen. Diese Lebensleistung soll im Fall der Arbeitslosigkeit stärker berücksichtigt werden. Sie sollen deshalb entsprechend ihrer langjährigen Beitragszahlung einen Zuschlag bei der Bezugsdauer erhalten.

Gegenthese 1: Die Berücksichtigung einer langjährigen Beitragszahlung im Sinne eines sogenannten "Beitragskontenmodells" ist nur sehr langfristig umsetzbar, da keine entsprechenden Versicherungskonten bei der Bundesagentur für Arbeit bestehen und erst aufgebaut werden müssten.

Gegenthese 2: Nach wissenschaftlichen Befunden birgt eine verlängerte Bezugsdauer von Arbeitslosengeld die Gefahr, dass sich damit auch die Dauer der Arbeitslosigkeit verlängert, ohne dass eine qualitativ bessere Wiedereingliederung gelingt.

Gegenthese 3: Mit einer längeren Bezugsdauer entstehen auch Fehlanreize bzw. erweiterte Gestaltungsmöglichkeiten für eine neue Frühverrentungspraxis, die sich rechtlich kaum verhindern lassen.

Zugrundeliegende Problemlage:

In Deutschland besteht eine hohe Zahl an atypischen Beschäftigungen. Die in diesen Arbeitsmarktsegmenten beschäftigten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sind häufig mit einem Wechsel ihrer Beschäftigung konfrontiert, die Erwerbsbiografien weisen insoweit entsprechende Lücken auf. Dadurch haben die Betroffenen vielfach Schwierigkeiten, die versicherungsrechtlichen Voraussetzungen für einen Anspruch auf Arbeitslosengeld zu erfüllen. Obwohl sie Beiträge in die Arbeitslosenversicherung einzahlen, sind sie im Falle der Arbeitslosigkeit oft auf die Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende verwiesen.

Menschen, die spät im Leben arbeitslos werden, haben altersbedingt schlechtere Chancen auf eine schnelle Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt. Für sie besteht die Gefahr, dass sie nach dem Ende ihrer Ansprüche aus der Arbeitslosenversicherung auf die Grundsicherung für Arbeitsuchende angewiesen sind. Dies wurde im Dialogprozess als ungerecht empfunden, da die langjährige Mitgliedschaft der Betroffenen in der Versichertengemeinschaft nicht angemessen berücksichtigt würde. Um dieser "Lebensleistung" besser als bisher Rechnung zu tragen, wurde diskutiert, langjährige Versicherungszeiten stärker bei der Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes zu berücksichtigen.

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